养老服务业：政策布局应对社会化养老趋势

近日，国家统计局发布2016年前三季度服务业数据显示，占GDP比重达52．8％的服务业同比去年实现增长7．6％，其中，在前八个月规上服务业企业调查中，养老服务业表现突出，同比增长17．7％，一时间，社会各界的目光再度聚焦到养老服务业的发展环境上来。

在养老服务业快速发展的今天，如何应对日益明显的社会化趋势正成为养老服务业背后政策布局的一大考验。实际上，自2013年8月国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定深化改革加快发展养老服务业的任务措施，提出到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系之后，包括以房养老、城乡养老保险衔接、养老设施用地单独列项、社区居家养老等一系列涉及养老产业和利好我国养老事业发展的政策措施纷纷落地实施。

在接受中国经济时报记者采访的有关专家和业内人士看来，一系列政策的明确，缓解了养老产业社会化大发展所必须长期面临的待解难题，如政策体系不完善、养老机构双轨运行、缺少市场竞争机制、支持养老机构发展的社会氛围有待提高等。专家认为，政策布局必须在符合我国国情的养老制度和模式下，解决好养老产业如何花“钱”的问题。

根据官方数据统计，截至2014年年底，我国60岁及以上老年人口数量已达2．12亿人，高龄老年人口数量达到2400万人，失能老年人口接近4000万人，对养老服务产业的需求可谓巨大。然而，随着人口老龄化进程的加速，我国养老服务业虽然发展迅速，但仍难以彻底化解供需两难的尴尬。

一份由中国老龄科学研究中心在2015年7月发布的我国首个《养老机构发展研究报告》就对外揭示了我国养老机构令人堪忧的生存现状：一方面，我国养老服务供给紧张。数据显示，截至2014年年底，全国共有各类养老服务床位551．4万张，每千名老年人拥有养老床位26张；另一方面，面对巨大的养老市场需求，养老服务机构却普遍面临着难以对接需求的尴尬。数据显示，目前我国有超过三成养老机构处于亏损状态，全国养老机构平均空置率达到48％。

养老服务市场供给需求对接存难，可谓道尽了我国养老服务产业的发展现状，而探寻解决之道，也正是近年来从政府到民间都在致力推进的重点内容之一。

2012年起，推动社会资本兴办医疗机构成为从中央到地方屡次展开实践的政策内容之一，其中，积极吸引社会资本并向社会资本敞开大门的政策意图无意中让对投资机会有着敏感嗅觉的投资群体发现了医疗产业与养老事业的契合点。王于（化名），正是一位致力于推进医养结合的投资人，在当时的他看来，未来的医疗服务市场应该与养老服务市场高度整合，如此，才能应对日益巨大的养老及就医需求。

然而，当时的政策仅针对提供医疗服务的社会办医疗机构，并未纳入养老范畴。直到2013年8月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定了深化改革加快发展养老服务业的任务措施。提出到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系，把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。

自此以后，包括以房养老、城乡养老保险衔接、养老设施用地单独列项、社区居家养老等一系列涉及养老产业和利好我国养老事业发展的政策措施纷纷落地实施，这也让王于看到了春天。但在王于看来，目前寄望社会化养老产业大发展还面临着诸如政策体系不完善、养老机构双轨运行、缺少市场竞争机制、支持养老机构发展的社会氛围有待提高等待解难题。

“其中很大一部分原因存在于人们的传统养老观念之中，即多数中国老年人热衷于居家养老。”王于说，这部分养老需求实际上为社区化居家养老提供了不小的市场空间，这部分养老需求以后很可能会走上小型化、连锁型的养老格局，“越先抢占市场越有利。”而对于大型高端的公寓式养老机构，在王于眼里，同样有着不错的前景。他认为，这部分需求更适应于观念比较超前，且对生活环境和品质有要求的养老群体，这部分市场将成为未来民营养老机构的主要存在形式。

所谓居家养老，就是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。当前，居家养老已经被公认为最适合我国国情的养老方式之一。

早在2008年1月，由全国老龄委办公室、国家发改委等多部门联合发布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》就曾明确提出过我国居家养老服务的初级目标，其中，在城市，所有社区都要力争在“十一五”期间把居家养老服务开展起来，努力使居家养老服务网络实现全覆盖，服务设施不断充实，服务内容和形式不断丰富，服务队伍不断扩大，组织管理体制和监督机制逐步建立、健全和完善。

时至今日，随着养老格局社会化趋势的日益明显，地方围绕居家养老模式的创新和实践从未间断。继2015年5月1日起正式实施《北京市居家养老服务条例》解决居家养老有法可依的问题之后，北京市老龄委于2016年5月连发《支持居家养老服务发展十条政策》（简称“养老十条”）以及《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》两个地方政策文件，旨在让养老新政落地有声，继而实现有章可循的目标。

在王于看来，北京探寻居家养老模式，提出养老服务驿站等具体形式，功能和属性落脚在养老上，无疑对外释放了巨大的商业前景，他认为，即便是以前期开发运营、后期无偿移交政府的形式参与，对于社会资本而言，也会是一片有待开发的商业蓝海。

实际上，早在2013年11月，北京市民政局就公开了建设养老照料中心的政策动向。在当时，此举就曾引来“政府积极应对老龄化到来，探索适应我国国情、解决老龄化困局的政策道路”的评价。而按照《北京市养老照料中心建设三年行动计划（2014—2016年）》，到2016年年底，北京全市将规划建设208个街道乡镇养老照料中心，这将占到全市街道乡镇总数的63％，实现老年人口养老服务需求的全覆盖。

至此，北京市已然在居家养老的社会化服务上，走出了一条基层养老的政策样板。中国人民大学发展中国家经济研究中心主任彭刚在接受本报记者采访时曾指出，居家养老的社会化早已让原本清晰的边界有所融合，因此，政策着力点向此转向值得肯定，“养老服务市场引入社会资本符合国家层面的政策方向，而动用现有社会资源推进养老服务的社会化和产业化，无疑为社会资本敞开了大门。”

彭刚认为，在遵循市场化原则的基础上，社会资本也应在一定程度上收敛其逐利本性，将短视目光瞄准长远。毕竟，应对老龄化是一项长期且艰巨的任务，它更需要可持续的资本运营，在确保提供应有服务的前提下，获得长期可持续的行业利润。

在居家养老等被视为符合国情的养老模式且在大力发展的背景下，如何解决花“钱”问题正被高度聚焦，在彭刚看来，养老问题不仅是社会问题，更是经济问题，诸如加速构建统一可衔接的城乡养老保险格局、完善养老金制度、以房养老等围绕“钱”展开的政策布局，必须在符合国情的养老制度和模式下才能发挥作用，即要解决如何花钱的问题。

在符合国情的养老模式下如何花“钱”的问题上，近年来最受关注的当属养老金制度改革以及以房养老的推进。其中，围绕我国养老保障体系“三大支柱”平衡发展的呼吁成为近年来围绕养老保险和确保养老金可持续的主流声音。

众所周知，我国养老保障体系共由“三大支柱”组成，第一支柱为社会基本养老保险，属政府主导，税前列支；第二支柱为企业年金，为企业及职工自愿建立，但仅对企业缴纳部分进行一定比例的税前列支，个人缴纳部分无税收优惠；第三支柱为个人商业养老保险，近年来备受关注的“个人税收递延型养老保险”（个人收入中用于购买商业补充养老保险部分，其应缴个人所得税延期至将来提取商业养老保险时再缴纳）即属第三支柱。

作为补充型养老保险，第二、第三支柱的保险类别在我国发展更是缓慢。其中，企业年金多存在于大型国企等福利待遇较好的企业当中，对于占比更大且担负就业任务更重的中小微型企业而言，建立企业年金短期内恐怕难有期待。然而，作为商业养老保险，第三支柱的“个人税收递延型养老保险”则备受期待。也许正是因为存在诸多制约，我国养老保险体系中三大支柱至今仍停滞于不平衡的状态。

中国社科院人口与劳动经济研究所社会保障研究室副主任张展新在接受本报记者采访时强调，现阶段，还需推进第一支柱在完成制度全覆盖的基础上尽早实现实际全覆盖；同时降低第一支柱缴费率，以保证中低收入群体能有多余收入参加补充性质的养老保险；再有就是要把企业年金发展起来。

而对于备受期待的“税收递延型养老保险”，清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心教授陈秉正对本报记者表示，这是与国际接轨且与国际潮流相一致的，对未来缓解现有养老保障体系压力将发挥很大作用。此外，在减轻个人对未来养老保障不足担忧的同时，也可刺激增加消费，对提高内需同样有着积极作用。

在陈秉正看来，运用税收杠杆来鼓励企业和个人购买补充型养老保险，更应该从第二支柱做起。原因在于，所得税的代扣代缴均由企业来管理，操作更具便利。“应该尽早在第二支柱上实现个人缴费部分的税收优惠。”陈秉正说，在此基础上，提升第二、第三支柱养老资金的管理效率，促使“三大支柱”共同发挥对我国养老保障体系的支撑作用，形成“三条腿走路”的发展格局，才能真正确保老有所依。

而对于已经走上实质性推进阶段的以房养老近年来呈现出的不温不火的表现，陈秉正表示：“在传统观念阻隔下，以房养老发展速度步入预期，但观念制约不会影响以房养老的市场前景。”他认为，随着老年人口规模扩大，加之“421”家庭模式越发难以应对日益巨大的养老需求，老年人养老势必要更多依赖社会化、专业化的养老服务，而以房养老模式当属其中。